Skutki decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefie Ekonomicznej (SSE)

10 sierpnia 2017 r.

Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej powinna uwzględniać konsekwencje społeczno-gospodarcze, zwłaszcza w stosunku do lokalnego rynku pracy. Zaprzestanie działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie zezwolenia na terenie SSE, lub rażące uchylenie warunków wskazanych w zezwoleniu, nie zawsze będzie oznaczało cofnięcie zezwolenia.

Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r. (II GSK 1375/15). Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Zgodnie z nim przedsiębiorca powinien m.in. do 31 grudnia 2008 r. zatrudnić 45 pracowników i utrzymać ten poziom zatrudnienia do 31 grudnia 2013 r. Spółka nie była jednak w stanie dochować ustalonych warunków ze względu na zawartą w grudniu 2012 r. umowę dzierżawy jej przedsiębiorstwa przez inną spółkę. Jednocześnie, postanowieniem z 11 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w Łodzi ogłosił upadłość spółki, a następnie postanowieniem z 18 grudnia 2012 r. zmienił sposób prowadzenia upadłości – z upadłości z możliwością zawarcia układu, na upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego. W ocenie ministra gospodarki spółka zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej na terenie SSE. Zgodnie z ustawą o SSE (art. 19 ust. 3 pkt 1 oraz 2) zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na prowadzenie której posiadał zezwolenie, lub jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu. W postanowieniu z 20 czerwca 2013 r. zarządzający specjalną strefą ekonomiczną przekazał ministrowi pozytywną opinię, nie wnosząc zastrzeżeń do postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia zezwolenia.

Upadłość spółki nie musi oznaczać zakończenia działalności w specjalnych strefach ekonomicznych (SEE)

Zdaniem spółki nie wzięto pod uwagę faktu, że w miejscu, gdzie działała i w oparciu o jej majątek, jest i nadal będzie prowadzona działalność gospodarcza tożsama z działalnością określoną w zezwoleniu. Spółka dodatkowo stwierdziła, że samo ogłoszenie upadłości, nawet likwidacyjnej, nie powoduje zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. NSA zwrócił uwagę, że w przepisach ustawy o SSE brak jest określenia wymogów, jakie ma zawierać postanowienie z art. 16 ust. 5 ustawy. Organ powinien wyjaśnić w nim i odnieść się do wszystkich okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Zaprzestanie działalności na terenie SSE, czy też rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu, nie powoduje samo przez się konieczności wydania  decyzji o cofnięciu zezwolenia (art. 19 ust. 3 ustawy o SEE).

Wymóg wyważenia sprawy przy decyzji o cofnięciu zezwolenia

Jak uznał NSA decyzja o cofnięciu zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy wydana jest w ramach administracyjnego uznania. Zatem ocena przesłanek w powołanym przepisie powinna uwzględniać wymogi art. 7 k.p.a. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało uznaniu administracyjnemu, to na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Wymóg wyważenia sprawy odnosi się także do opinii o cofnięciu zezwolenia, gdyż będzie ona stanowiła istotny materiał dowodowy na etapie decyzji o cofnięciu zezwolenia. Jak wskazał NSA, wydana przez organ zarządzający opinia nie spełniła tego kryterium. Zabrakło w niej rozważenia społeczno-gospodarczych konsekwencji związanych z cofnięciem zezwolenia, zwłaszcza jeśli chodzi o rynek pracy. Cofnięcie zezwolenia zahamowałoby pozytywny efekt związany z utrzymywaniem wymaganego poziomu zatrudnienia, którego wymaga zezwolenie.

Ogłoszenie upadłości samo przez się nie może być uznane za przesłankę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej na terenie SSE. Zdaniem sądu, w razie ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku można prowadzić dalej przedsiębiorstwo upadłego, jeżeli możliwe było zawarcie układu z wierzycielami lub możliwa była sprzedaż przedsiębiorstwa w części lub w całości. Oddane w dzierżawę przedsiębiorstwo upadłego zostało sprzedane. Zgodnie z art. 317 Prawa upadłościowego i naprawczego na nabywcę przedsiębiorstwa upadłego mogło przejść zezwolenie, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowiłaby inaczej. Ustawa o SEE oraz decyzja wydająca zezwolenie nie zawierała takich ograniczeń, dzięki temu na nabywcę upadłego przedsiębiorstwa mogło przejść zezwolenie na prowadzenie działalności strefowej. W związku z tym NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienia, w tym organu zarządzającego zawierającego opinię pozwalającą na cofnięcie zezwolenia.

Omawiany wyrok jest wyrazem racjonalnego podejścia sądu do sprawy fundamentalnej dla działalności każdego przedsiębiorcy w strefie. Orzeczenie NSA jest kolejnym (po orzeczeniu z 5 maja 2016 r., II GSK 2581/14), które zmusza organ decydujący o wydaniu decyzji na temat cofnięcia bądź ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej SSE do głębokiej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego. Minister powinien nie tylko ocenić, czy doszło do zakończenia działalności, ale poprzez właściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. zdecydować, czy formalne ziszczenie się przesłanek powinno skutkować cofnięciem zezwolenia. Organ powinien przeanalizować wszystkie argumenty, odnosząc się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Zarzut w skardze w postaci naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy o SEE okazał się zasadny, ponieważ organ w ogóle nie rozważył konsekwencji społeczno-gospodarczych, szczególnie dotyczących lokalnego rynku pracy. Oddane w dzierżawę, a następnie sprzedane upadłe przedsiębiorstwo zwiększyło zatrudnienie ponad warunki wymagane w zezwoleniu. Jeżeli postanowienie cofające zezwolenie nie zostałoby uchylone, przedsiębiorca byłby zobligowany do zwrócenia przyznanej pomocy publicznej. W konsekwencji mógłby popaść w zadłużenie skutkujące zmniejszeniem liczby pracowników.

Zarządzający specjalną strefą ekonomiczną (SSE) istotnym organem opiniującym w kwestii cofnięcia zezwolenia

Sąd podkreślił istotną rolę zarządzającego strefą, jako organu opiniującego, w praktyce będącego dla ministra wydającego decyzję jedynym sprawozdawcą w sprawie. To właśnie zarządzający strefą powinien wyjaśnić i odnieść się do wszystkich okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Tym samym, powinien zostać uwzględniony całokształt sytuacji podmiotu prowadzącego działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Cofnięcie zezwolenia oraz obowiązek zwrotu publicznej pomocy zaprzeczałby celowi, dla jakiego ustanowiono specjalne strefy ekonomiczne. Przedsiębiorstwo jako takie spełniało warunki zezwolenia, zatrudniając pracowników w liczbie większej niż wymagana. 

Należy pozytywnie ocenić wysiłek podjęty przez sąd rozstrzygający sprawę przez pryzmat klauzul generalnych ujętych w art. 7 k.p.a., tj. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dzięki temu uwzględniono cel przyświecający funkcjonowaniu SSE, wynikający z art. 3 ustawy o SEE, oraz wzięto pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki w przypadku cofnięcia udzielonej pomocy publicznej.

W razie potrzeby w biurach Rödl & Partner: Gdańsk, Gliwice, Kraków, Poznań, Warszawa i Wrocław znajdziecie Państwo także fachowe doradztwo podatkowe oraz doradztwo prawne w obszarze Specjalnych Stref Ekonomicznych jak i w innych obszarach Państwa działalności.